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正视基层扶贫中的执行问题
来源: 作者:吕德文 发布时间:2016年11月25日 10:21

  中部某县是国家级贫困县,扶贫之于地方政府就显得异常重要。去年,乡村两级干部因精准扶贫工作累得够呛。仅仅是建档立卡这一项工作,乡村两级干部全员上岗、加班加点,足足搞了大半年才算完事。

  会用电脑的年轻乡镇干部天天在电脑上忙于造表格、录数据,其他工作一律靠边。村干部大多不会用电脑,只好以每个贫困人口1元的价格请街上打印店帮忙录数据。

  笔者在调研中发现,精准扶贫的好制度设计,在基层的执行中出现的一些问题,值得我们关注。

  标准

  在村庄中,“贫困”自有一套道义经济学的内涵,村民们普遍认为这几种类型值得同情:处于绝对贫困状态的,如住着危房、智力低下者;遭遇重大疾病、车祸等天灾人祸的家庭;生产生活不便的重病残疾者。

  正常情况下,这种家庭不会超过总人口的10%。而这个比例基本上符合农村低保的保障范围。由于容易识别,农村低保政策的实施只要不介入过多的“人情保”、“维稳保”等因素,效果其实是很好的。

  可是,对于贫困县而言,上级确定的贫困人口比例实在是有点高,接近30%。这就意味着,将近20%的国家政策中的“贫困”人口并不一定获得村庄道义的支持。一般农业型地区,农民之间的贫富差距并不大,“谁当贫困户都说得过去”,村干部也只能按大致的估摸将表格填满。客观而言,在精准扶贫政策实施之前,“贫困”意味着对地方政府和乡村更多的财政支持,部分村干部只关心哪个村是贫困村,却不会关心哪家是贫困户。

  事实上,精准扶贫政策开始实施时,多数基层干部并未认识到其政策力度如此之大、政治意义如此之高。乡村干部还是按照之前的工作习惯将贫困户信息上报。结果,上报的数据要么不准,要么不全。我调研的乡镇,单单填表就推倒重来了三次。

  有一个村,户籍人口就有8000多人,加上因各种原因未上户口的,实际人口接近9000人。建档立卡工作时间紧、任务重,而村两委只有5个村干部,只能按指标下拨给各个村民小组,由村民小组自己认定贫困家庭。

  精准扶贫是一个现代意义上的“数目字管理”概念,贫困线的确定和人均收入的测算,都受制于统计过程。比如,我调研的这个县贫困线是人均收入低于2730元,符合这个标准的贫困户是少之又少。

  因为,当地执行的低保标准是每人195元/月,一年就是2340元。显然,国家“兜底”的社会保障水平基本上接近了贫困线。正常情况下,一个家庭中只要有一个壮劳动力,哪怕仅仅是到沿海打工,基本上也可以让整个家庭“脱贫”了。

  怎么帮扶

  在调研中我们还发现,基层扶贫过程中很容易发生目标错位,误将“致富”代替“扶贫”的情况不是少数。

  我调研的这个县,目标是到2018年全县脱贫,对贫困户的帮扶措施也是建立在这个时间表的基础之上的。那些因不可抗拒的天灾人祸而陷入贫困的家庭,两三年之内让其脱贫不太现实。但是,相当一部分贫困户在政府扶持下脱贫致富奔小康还是有可能的。

  因此,建立在“致富”想象基础上的扶贫措施比“兜底”性的社会保障还有吸引力。这其中,“产业扶贫+3年3万元~5万元政府贴息贷款”就成为各地的标配。

  各级政府还结合实际,想尽办法采用各种措施进行扶贫创新。一些有资源的部门,比如财政、国土、民政等部门,当然有使用惠农政策的便利,就不用说了。哪怕是电力等国企,也可以把帮助贫困家庭安装“太阳能”发电当做扶贫措施。

  笔者调研了一个贫困村,是团县委挂钩的。按县委县政府要求,团县委每个月都要来人与结对帮扶的贫困户交流。村书记出于好心,每次都说“不要来了,要了解情况问我们”。团县委的干部很认真,说“我们就到贫困户家里喝杯茶,不吃饭”。村书记只好实话实说,“老是不见实惠,老百姓觉得是扰民。茶也不要去喝了,老百姓没空”。

  我的工作单位也结对帮扶了一个村,扶贫工作队觉得要发挥大学优势,智力扶贫,请村干部来学校和我们这些农村研究的学者交流。在交流间隙,一位村支书却对我直言,“搞这些干什么,把钱给了就行了”。

  显然,对于大多数老百姓而言,他们会朴素地将扶贫理解成是“得实惠”。调研期间,几乎所有被访谈的乡村干部都在吐槽,“恨不得我自己都要别人来帮扶,我怎么去帮扶贫困户?”有一个村支书,自己一屁股债,也结对帮扶了村里二三十户贫困户,他表示甚是无奈。

  问题

  老百姓希望“得实惠”的心理好理解,但扶贫政策执行中的问题还是要引起重视。

  以贴息贷款为例,它本是产业扶贫的一项举措。但是,许多贷款的贫困户并不可能拿去发展产业,而是拿来盖房子、娶媳妇去了。至于说几年以后怎么还款,暂时还不在考虑之列。

  由于贴息贷款需村委会担保,到时坏账的风险不可预测。一些大胆的村干部做老好人,凡是申请的都签字担保了,放贷了不少。但是,一些胆小或理性一些的村干部,则卡着不签字。有一个村,今年年初贴息贷款政策下来后,一些本已在南方打工的农民工硬是赶回来搞贷款,每天几百个村民在村委会排队。村干部硬是顶住了两个月,那些不符合条件的村民等不及就出门打工去了。完了,严格把关的村干部因为完成的放贷指标太少,还挨上面的批评。

  按照一些基层干部的说法,贴息贷款“有能力的用不上,没能力的没法用”。现在市场经济这么发达,就业机会那么多,那些有条件发展产业的早就富裕了,没条件发展产业,打工收入也够脱贫了。贫困户致贫的原因,基本上还是因为缺少资源禀赋,提供资本也没条件用。

  对于一般贫困户而言,亟需用钱的地方往往不是产业发展上,而是结婚生子、小孩上学、老人看病等刚性支出上。

  一方面,与贫困户挂钩的优惠政策越来越多;另一方面,按照脱贫时间表,每年都要有一定比例的贫困户脱贫—也就意味着得不到实惠,由此导致的干群矛盾越来越多。

  有一户贫困户去年患了肠癌,去年评上了低保。经过治疗,他似乎病好了,可以和常人一样劳动,被村民看在眼里,今年评低保的时候就被调整了。没想到,刚调整完,癌细胞发生了转移,病情加重了。听说如果既是贫困户,又是低保户,看病报销的比例更高,因此,找到村干部哭闹。村干部也很心急,赶紧找镇政府咨询政策,反馈结果是还可以享受去年的政策。村书记说起这件事都深感内疚,觉得对不起这个家庭。说如果反馈结果不佳,“这个家庭会闹翻天”。

  在村庄的道义经济学中,“贫困户”不仅具有经济内涵,更有道德内涵。比如,同样是贫困家庭,有些家庭确因客观原因致贫,且其社区关系融洽,村民会觉得这样的家庭理应获得照顾。但是,如果一些家庭是因好吃懒做,且社区关系不融洽,没有村民会觉得这样的家庭是真正意义上的“贫困户”。

  但是,处于村庄情境中的基层干部,却在实实在在地依据道义内涵“扶贫”。有让村干部觉得因照顾不周而感觉内疚的贫困户,也有让村干部甚感心寒大骂“白眼狼”的贫困户。

  有一个贫困户,在村书记的帮扶下种了几亩地的西瓜,算是产业扶贫。有一天,六七个村里的小孩捣蛋,毁了一点瓜地。由于其中一个小孩是一个村会计的儿子,这位贫困户就找到村委会大吵大闹。尽管几位家长都同意照价赔偿,可这位贫困户却提出无理要求,要求这几亩瓜地折价给这些家长,他不种了,还扬言要到镇政府告村干部。参与调解的村书记很是气愤,觉得这人仗着自己是贫困户,有那么一点“仇官”心态,觉得自己“吃定了”村干部,一点也不给面子。

  这也就难怪,很多基层干部会感到困惑。有的干部反映, 报送材料太多耗费了基层太多的行政资源,且有形式主义之嫌。如一位村书记所言,“村里花了几万块钱打印费,都可以扶好几个贫困户了”。

  (作者系华中科技大学中国乡村治理研究中心副教授)

【编辑:黄丹】
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